我國(guó)職業(yè)教育是一種類型教育，因其具有準(zhǔn)公共屬性，所以政府需承擔(dān)提供高質(zhì)量職業(yè)教育供給服務(wù)的責(zé)任。政府的決策與管理將直接影響職業(yè)教育的發(fā)展方向，而制定和執(zhí)行政策制度則是政府對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行管理的基本手段。鑒于此，本研究依托歷史制度主義分析范式，對(duì)我國(guó)中高職銜接培養(yǎng)政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和歷史性分析，以把握中高職銜接培養(yǎng)政策的變遷軌跡與演變規(guī)律。

一、概念界定與分析框架構(gòu)建

（一）概念的界定與分析

目前，各地在中高職銜接培養(yǎng)、貫通培養(yǎng)等概念的理解上不相一致。雖然這兩個(gè)概念有重合之處，但也有所區(qū)別：

第一，在學(xué)術(shù)概念上，“銜接”可解釋為事物相互連接、影響和作用。在教育系統(tǒng)內(nèi)可指不同類型、層次教育子系統(tǒng)之間的連接方式。而中高職銜接可以概述為職業(yè)教育類型內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層次之間的遞進(jìn)承接。貫通有貫穿和溝通之意，強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)子系統(tǒng)之間貫通和貫徹相對(duì)統(tǒng)一的理念、價(jià)值、計(jì)劃。中高職貫通培養(yǎng)是基于中高職呈現(xiàn)的銜接形態(tài)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層次子系統(tǒng)之間的培養(yǎng)理念、培養(yǎng)過(guò)程、培養(yǎng)評(píng)價(jià)的系統(tǒng)貫通和統(tǒng)一貫徹。為此，可以認(rèn)為銜接包含了貫通的概念，貫通是銜接的高階形式。

第二，在歷史沿革上，“中高職銜接”的提出歷史跨度大，并一直沿用至今。推動(dòng)各層次職業(yè)教育銜接也是當(dāng)前職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。隨著中職人才培養(yǎng)目標(biāo)由就業(yè)轉(zhuǎn)向升學(xué)與就業(yè)兼顧，中高職院校協(xié)同開展長(zhǎng)學(xué)制培養(yǎng)技術(shù)技能人才成為一大趨勢(shì)，面對(duì)銜接培養(yǎng)過(guò)程中暴露的中職學(xué)校和高職院校兩大主體培養(yǎng)目標(biāo)定位不一、課程設(shè)置重復(fù)等突出問題，更加要求設(shè)定一體化理念以廣泛開展貫通式培養(yǎng)。

第三，在目前實(shí)踐樣態(tài)中，各地出現(xiàn)“3+2”“2+3”“五年一貫制”等多種形式的中高職銜接模式，它們多以項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，也有部分地區(qū)建有相對(duì)穩(wěn)定的制度。同時(shí)，立足全國(guó)層面看，同為“3+2”模式，有些地區(qū)定義為貫通培養(yǎng)，由高職院校牽頭統(tǒng)一完成人才培養(yǎng)方案制定、課程設(shè)置、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)安排等內(nèi)容，共同完成人才培養(yǎng)；有些地區(qū)則將其定義為分段培養(yǎng)，中職學(xué)校和高職院校分別完成本層次的人才培養(yǎng)工作。

基于上述分析，本研究將基于中職和高職兩個(gè)職業(yè)教育層次之間的學(xué)制連接、聯(lián)合開展的人才培養(yǎng)統(tǒng)稱為中高職銜接培養(yǎng)。根據(jù)各層次培養(yǎng)目標(biāo)的不同，將其劃分為分段式銜接和貫通式銜接兩種方式，其中分段式銜接為分段式培養(yǎng)，在中職層次和高職層次均要培養(yǎng)合格畢業(yè)生，銜接目標(biāo)在于為學(xué)生提供更多成長(zhǎng)通道。而貫通式銜接為一體化培養(yǎng)，以完成高職層次人才培養(yǎng)目標(biāo)為核心。在外部形態(tài)上，分段式銜接和貫通式銜接可采用不同的學(xué)制組合，如“2+3”“3+2”等，但五年一貫制僅適用于貫通式銜接。貫通式銜接可由中職學(xué)校和高職院校雙主體承擔(dān)，也可由任一主體單獨(dú)承擔(dān)，但分段式銜接由中職學(xué)校和高職學(xué)校兩主體分段承擔(dān)。在內(nèi)涵要求上，無(wú)論分段式銜接抑或貫通式銜接均需重視系統(tǒng)化制定銜接培養(yǎng)方案，致力為學(xué)生的成長(zhǎng)發(fā)展提供通道和支撐。

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架的構(gòu)建

歷史制度主義是新制度主義的三大流派之一，強(qiáng)調(diào)從動(dòng)態(tài)的視角進(jìn)行制度分析，重視個(gè)人行為、社會(huì)價(jià)值對(duì)制度發(fā)展的影響。

相較新制度主義的另兩大流派——理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義。理性選擇制度主義注重制度分析的即時(shí)性，基于微觀視角對(duì)個(gè)體理性行為與制度的互動(dòng)進(jìn)行分析；而社會(huì)學(xué)制度主義注重制度分析的共時(shí)性，基于宏觀視角將文化、道德、環(huán)境等因素納入對(duì)制度的分析。歷史制度主義則更為注重制度分析的歷時(shí)性，基于制度的歷史情境與變遷軌跡闡釋制度邏輯演變的本質(zhì)，并且基于中觀視角將政治制度、歷史情境和各方行動(dòng)者等要素共同納入制度分析框架。故此，歷史制度主義既能將中高職政策分析置于客觀的歷史情境中，又不局限于對(duì)抽象的政策文本內(nèi)容進(jìn)行主觀分析，它能為中高職銜接政策發(fā)展研究提供一個(gè)動(dòng)態(tài)的、結(jié)構(gòu)化的，并具有解釋力和指導(dǎo)力的分析范式。

故此。本研究基于歷史制度主義構(gòu)建中高職銜接培養(yǎng)政策邏輯分析框架，以中高職銜接培養(yǎng)政策演進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為線索，將改革開放以來(lái)中高職銜接培養(yǎng)分為初步探索、試點(diǎn)推動(dòng)、加快推進(jìn)、多樣發(fā)展四個(gè)階段，進(jìn)一步基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展、職業(yè)教育體系建設(shè)、行為主體理性選擇等要素分析其結(jié)構(gòu)，聚焦路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歷史分析。

二、我國(guó)中高職銜接培養(yǎng)政策的歷史演進(jìn)

站在職業(yè)教育發(fā)展新階段的時(shí)間點(diǎn)上，回顧40余年中高職銜接培養(yǎng)政策進(jìn)程，系統(tǒng)總結(jié)飽含于其中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

（一）初步探索期：在相關(guān)文件中明確導(dǎo)向性要求（1978—1993年）

改革開放將我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推上快車道，為滿足發(fā)展過(guò)程中生產(chǎn)一線對(duì)于技術(shù)技能人才的需求，國(guó)家制定了一系列政策。

1985年，中共中央印發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》提出建立從初級(jí)到高級(jí)、結(jié)構(gòu)合理又與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系，明確中職階段畢業(yè)生可以就業(yè)也可以升學(xué)，要求高職院校優(yōu)先對(duì)口招收中職學(xué)校畢業(yè)生。黨和政府首次在文件中提出要構(gòu)建職業(yè)教育體系，并據(jù)此要求高職院校要優(yōu)先對(duì)口招生中職學(xué)生，推動(dòng)職業(yè)教育體系中初級(jí)層次與高級(jí)層次的縱向貫通，雖未明確提出中高職銜接，但優(yōu)先對(duì)口招收中職畢業(yè)生為中高職銜接培養(yǎng)提供了實(shí)踐路徑的指引。

1991年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中國(guó)特色職業(yè)教育技術(shù)體系建設(shè)任務(wù)，要求辦好各級(jí)各類職業(yè)學(xué)校。由于此階段國(guó)家亟需具有專業(yè)技術(shù)的勞動(dòng)力，疊加國(guó)家對(duì)于中專和技工學(xué)校招生和就業(yè)工作的政策支持，中職以就業(yè)為導(dǎo)向，所以文件未對(duì)中高職銜接和中職升學(xué)提出發(fā)展性要求。不過(guò)，各地零星自發(fā)開展了中高職貫通式銜接培養(yǎng)實(shí)踐，如集美航海?？茖W(xué)校獨(dú)立舉辦、上?？萍紝？茖W(xué)校和上海大學(xué)工學(xué)院與中學(xué)聯(lián)合試辦五年制技術(shù)?？疲S富了中高職貫通式銜接培養(yǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，一些部屬高校每年從本系統(tǒng)的中專學(xué)校選拔推薦優(yōu)秀畢業(yè)生免試就讀，如航空系統(tǒng)的北京航空航天大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等10所院校形成了固定的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確推薦標(biāo)準(zhǔn)，包括思想品德、學(xué)習(xí)成績(jī)、發(fā)展?jié)撃艿确矫?。按照協(xié)調(diào)確定的指標(biāo)，經(jīng)綜合選拔后，由中專學(xué)校推薦相關(guān)高校進(jìn)行深造。

（二）試點(diǎn)推動(dòng)期：明確定位并制定專門化政策（1994—2001年）

在此階段，我國(guó)確立并不斷推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，職業(yè)教育緊跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)并強(qiáng)化法制建設(shè)。

1994年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》首次明確提出構(gòu)建初等、中等、高等職業(yè)教育相互銜接職業(yè)教育體系，為職業(yè)學(xué)校學(xué)生提供多種形式的繼續(xù)學(xué)習(xí)深造機(jī)會(huì)。同時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下中職就業(yè)政策調(diào)整，推動(dòng)中高職相互銜接，落實(shí)學(xué)生成長(zhǎng)通道建設(shè)。文件優(yōu)化了中職和高職結(jié)構(gòu)，要求在持續(xù)大力發(fā)展中職的基礎(chǔ)上，通過(guò)改革現(xiàn)有高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校并支持中專改制，積極發(fā)展高等職業(yè)教育的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)。

1996年頒布《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)教育法》），為職業(yè)教育體系建設(shè)提供了法律保障。《職業(yè)教育法》明確職業(yè)教育包括初等、中等、高等三個(gè)層次，國(guó)家實(shí)施以初中后分流為主的教育制度，為中高職銜接的職業(yè)教育體系提供了支撐和指導(dǎo)。

遵循國(guó)家關(guān)于職業(yè)教育體系的設(shè)計(jì)要求，有關(guān)部門具體設(shè)計(jì)了中高職銜接培養(yǎng)實(shí)施過(guò)程。

1996年，全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議指出，與中職相比，高職需加快并規(guī)范發(fā)展，需要單列高職招生計(jì)劃，同時(shí)會(huì)議還聚焦討論了高職招收中職畢業(yè)生的考試和錄取問題。

1997年，國(guó)家教委專門印發(fā)《關(guān)于招收應(yīng)屆中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生舉辦高等職業(yè)教育試點(diǎn)工作的通知》，在部分省市遴選普通高等院校，按科類對(duì)口招生應(yīng)屆中職畢業(yè)生，開展兩年學(xué)制的高等職業(yè)教育，并對(duì)中職生源的考試、錄取、培養(yǎng)和就業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定。同期，國(guó)家教委也在試點(diǎn)推動(dòng)五年制中高職貫通式銜接培養(yǎng)，在《關(guān)于推動(dòng)職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點(diǎn)意見》中指出，職業(yè)大學(xué)經(jīng)批準(zhǔn)“可舉辦?？茖哟蔚恼惺粘踔挟厴I(yè)生學(xué)制五年的專業(yè)”。

1998年底，教育部制定《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)執(zhí)行，再次強(qiáng)調(diào)了初等、中等、高等職業(yè)教育的相互銜接，提出探索多種招生辦法，推動(dòng)3%左右的中職畢業(yè)生進(jìn)入高職學(xué)校學(xué)習(xí)，對(duì)中高職銜接培養(yǎng)提出了量化要求。由此可見，本階段，我國(guó)中職學(xué)校辦學(xué)仍以就業(yè)為主、升學(xué)為輔。

1999年初，教育部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合印發(fā)《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》，規(guī)定高職學(xué)校招收的少量中職應(yīng)屆畢業(yè)生，可由省級(jí)招生部門組織文化課和職業(yè)技能水平考試，確定錄取標(biāo)準(zhǔn)。

（三）調(diào)整推進(jìn)期：擴(kuò)大規(guī)模并制定規(guī)范性政策（2002—2010年）

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)步入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新階段。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型帶來(lái)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新需求，服務(wù)國(guó)家加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新要求。

2002年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出建立與市場(chǎng)需求和勞動(dòng)就業(yè)緊密結(jié)合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，要求加強(qiáng)中高職銜接、擴(kuò)大中職畢業(yè)生進(jìn)入高等學(xué)校的比例，尤其是進(jìn)入高職院校學(xué)習(xí)的比例，標(biāo)志著中高職銜接培養(yǎng)進(jìn)入發(fā)展期。同時(shí)，為進(jìn)一步提升中高職銜接培養(yǎng)的內(nèi)涵建設(shè)，提出要重視中高職課程體系銜接、做好單獨(dú)考試招生等要求。

同年，基于前一階段五年制中高職貫通式銜接培養(yǎng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步辦好五年制高等職業(yè)技術(shù)教育的幾點(diǎn)意見》，要求按照適度發(fā)展的方針，以獨(dú)立設(shè)置的職業(yè)技術(shù)學(xué)院為主體，選擇合適專業(yè)，招生初中畢業(yè)生，實(shí)施五年一貫制高職教育。文件進(jìn)一步對(duì)教育教學(xué)改革、經(jīng)費(fèi)投入、審批評(píng)估、招生考試及學(xué)籍管理進(jìn)行了細(xì)致要求。

國(guó)家在新時(shí)期對(duì)于中高職銜接培養(yǎng)的有力推動(dòng)，反映出中職開始由就業(yè)導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)向就業(yè)與升學(xué)并重。此時(shí)期，高職規(guī)模迅速擴(kuò)大，承載了培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才的歷史重任。

2004年，教育部印發(fā)《以就業(yè)為導(dǎo)向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》，明確了高職要堅(jiān)持就業(yè)導(dǎo)向，深化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合發(fā)展。通過(guò)強(qiáng)化高職人才培養(yǎng)質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量，發(fā)揮高職在中高職銜接中的引領(lǐng)作用。

2005年，國(guó)家召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，要求持續(xù)建設(shè)職業(yè)教育與其他教育相互溝通和銜接的“立交橋”，特別提出要將職業(yè)教育置于終身教育體系中，支撐學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，為中高職銜接培養(yǎng)提供了更好地保障。基于終身教育視角，完善職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)W歷教育與非學(xué)歷教育的融合發(fā)展與銜接培養(yǎng)，在一定程度上拓展了中高職銜接的內(nèi)涵。

（四）多樣發(fā)展期：突出質(zhì)量并提供體系化政策（2010年至今）

世紀(jì)之交之后，中職經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型調(diào)整，高職經(jīng)過(guò)規(guī)模發(fā)展，各級(jí)職業(yè)教育的類型特征逐步明晰。隨著我國(guó)步入社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步成熟，職業(yè)教育需要不斷深化改革、強(qiáng)化內(nèi)涵質(zhì)量，以支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求建立中職和高職協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，健全職業(yè)教育課程銜接體系，完善職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生直接升學(xué)制度，拓展畢業(yè)生升學(xué)渠道，為中高職銜接發(fā)展提供了規(guī)劃。

同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》要求強(qiáng)化省市統(tǒng)籌促進(jìn)中高職協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，并分類別指導(dǎo)不同地區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)教育辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)體制等專項(xiàng)改革。

2011年，教育部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)對(duì)中高職培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)內(nèi)涵、教學(xué)條件等內(nèi)容的延續(xù)與銜接提出要求，明確要求通過(guò)實(shí)施銜接，系統(tǒng)培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才。

在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，中職是職業(yè)教育的基礎(chǔ)，高職是職業(yè)教育主體，二者的協(xié)調(diào)發(fā)展程度直接決定技術(shù)技能人才培養(yǎng)的質(zhì)量與數(shù)量，影響職業(yè)教育類型優(yōu)勢(shì)的最大限度發(fā)揮。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的推進(jìn)，中高職銜接培養(yǎng)得到國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)注。

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確要求健全初中畢業(yè)生實(shí)行中高職貫通培養(yǎng)的招生考試辦法，推進(jìn)中高職緊密銜接，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中高職銜接的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。隨后，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》對(duì)中高職銜接、五年制高職進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，同時(shí)也對(duì)中職、高職、應(yīng)用型本科、專業(yè)學(xué)位研究生的多層次職業(yè)教育銜接進(jìn)行了規(guī)劃。

2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，其中要求在學(xué)前教育、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域擴(kuò)大中高職貫通培養(yǎng)招生規(guī)模。

2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求一體化設(shè)計(jì)職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系，支持在部分專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤╅L(zhǎng)學(xué)制培養(yǎng)；2022年，《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》要求推動(dòng)五年一貫制辦學(xué)，開展中本銜接培養(yǎng)。

同時(shí)，2021年頒布的《職業(yè)教育專業(yè)目錄》首次對(duì)中職、高職?？?、高職本科不同層次的職業(yè)教育專業(yè)進(jìn)行了一體化設(shè)計(jì)，統(tǒng)一了中高本專業(yè)大類、專業(yè)類、專業(yè)的六位編碼規(guī)則，在專業(yè)目錄的統(tǒng)領(lǐng)下各類標(biāo)準(zhǔn)有效歸集，為中高職銜接提供了基礎(chǔ)性支撐。

2022年，新修訂的《職業(yè)教育法》則為中高職的有效貫通提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

三、我國(guó)中高職銜接培養(yǎng)政策的邏輯分析

（一）結(jié)構(gòu)邏輯分析

1.宏觀層面：社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展引領(lǐng)政策方向

職業(yè)教育是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)產(chǎn)業(yè)變革最為貼近的教育類型，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型直接影響著職業(yè)教育的發(fā)展定位和政策制定。在改革開放初期，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于探索階段，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于技術(shù)技能人才的數(shù)量需求與層次需求均未得到充分釋放。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中職畢業(yè)生包分配的就業(yè)政策，使得中職極具社會(huì)吸引力。

此階段，國(guó)家主要以強(qiáng)化初中后分流，擴(kuò)大中職規(guī)模為主要目標(biāo)，高職發(fā)展需求不足、進(jìn)度緩慢，中高職銜接處于探索階段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，國(guó)家基于市場(chǎng)發(fā)展需求，從宏觀層面調(diào)整金融、財(cái)稅、企業(yè)、人事等體制機(jī)制，其對(duì)中職最直接的影響是自主就業(yè)政策的推行，導(dǎo)致中職亟需優(yōu)化培養(yǎng)目標(biāo)，以就業(yè)為主，服務(wù)一線生產(chǎn)，適度開展中高職銜接，為學(xué)生發(fā)展提供更多通道。

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著對(duì)外開放的逐步深入，以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新的加快，人才需求不斷上移。國(guó)家積極擴(kuò)大高職規(guī)模，并明確以就業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展要求，而中職發(fā)展定位則調(diào)整為就業(yè)與升學(xué)并重，并加快推動(dòng)中高職銜接培養(yǎng)，以保證技術(shù)技能人才的數(shù)量和質(zhì)量供給。

2012年以后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，在快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，亟需解決供需結(jié)構(gòu)失衡、技術(shù)革新不足、收入分配不均等問題，同時(shí)人民群眾對(duì)于美好教育的需求愈加強(qiáng)烈，產(chǎn)業(yè)對(duì)于人才層次的要求逐漸提高，中職就業(yè)功能不斷弱化，服務(wù)終身發(fā)展的功能越發(fā)明顯，深化中高職銜接、中本銜接培養(yǎng)，暢通中職學(xué)生成長(zhǎng)通道成為關(guān)鍵。

2.中觀層面：職業(yè)教育體系建設(shè)框定政策路徑

職業(yè)教育體系是我國(guó)教育領(lǐng)域重要的制度設(shè)計(jì)，為職業(yè)教育發(fā)展搭建了基本框架。中職和高職作為職業(yè)教育體系的基礎(chǔ)構(gòu)成，推動(dòng)二者銜接是職業(yè)教育體系建設(shè)的內(nèi)在要求，同時(shí)職業(yè)教育體系建設(shè)也為二者銜接提供了制度保證。

一方面，中高職銜接支撐職業(yè)教育體系縱向貫通，彰顯職業(yè)教育體系建設(shè)的類型特征。在職業(yè)教育體系建設(shè)初期，技術(shù)技能人才缺口較大，中職畢業(yè)生以就業(yè)為主，職業(yè)教育層次間銜接的需求不足。同時(shí)，高職規(guī)模較小，支撐銜接的實(shí)體基礎(chǔ)不夠。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃的提出，推動(dòng)中職與高職協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施中高職銜接，暢通技術(shù)技能人才成長(zhǎng)成才通道成為必然要求。在此階段，為適應(yīng)職業(yè)教育類型發(fā)展要求，國(guó)家關(guān)于中高職銜接的政策指導(dǎo)，也由點(diǎn)狀式項(xiàng)目化設(shè)計(jì)逐步轉(zhuǎn)向體系化、制度化推進(jìn)。

另一方面，職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)范了中高職銜接的發(fā)展路徑，提升了中高職銜接的質(zhì)量。改革開放以來(lái)，我國(guó)逐步構(gòu)建了與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系相適應(yīng)、與學(xué)生成長(zhǎng)路徑相契合的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為高質(zhì)量推動(dòng)中高職銜接培養(yǎng)提供了基本支撐框架。同時(shí)，現(xiàn)代職業(yè)教育體系系統(tǒng)設(shè)計(jì)了技術(shù)技能人才培養(yǎng)過(guò)程，指導(dǎo)人才培養(yǎng)方案制定、課程體系開發(fā)、職教高考實(shí)施等諸多方面，有效地規(guī)范了中高職銜接培養(yǎng)的路徑與方法。同時(shí)，現(xiàn)代職業(yè)教育體系還持續(xù)推動(dòng)職業(yè)教育治理體系和治理能力完善，如央地聯(lián)動(dòng)設(shè)置貫通的職業(yè)教育組織管理體系、一體化的專業(yè)目錄、專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)一步提升了中高職銜接培養(yǎng)的質(zhì)量。

3.微觀層面：行為主體理性選擇推動(dòng)政策調(diào)整

歷史制度主義認(rèn)為，制度會(huì)對(duì)行為主體的認(rèn)知、選擇、決策等產(chǎn)生深刻影響，同時(shí)行為主體的權(quán)力資源和行為選擇也會(huì)影響政府的政策決策。從利益相關(guān)者視角出發(fā)，中高職銜接的行為主體包括政府、社會(huì)（家長(zhǎng)和學(xué)生）、行業(yè)企業(yè)。

首先，在我國(guó)教育體制下，政府制定的中高職銜接培養(yǎng)政策對(duì)于學(xué)校具有引導(dǎo)作用。但是，隨著我國(guó)教育治理理念的轉(zhuǎn)變，政府在政策制定時(shí)更加重視行業(yè)企業(yè)、家長(zhǎng)、學(xué)生、學(xué)校等不同主體的利益訴求，會(huì)持續(xù)優(yōu)化中職分流政策，強(qiáng)化中高職銜接，探索發(fā)展職業(yè)本科教育，打通職業(yè)教育“天花板”，致力協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)于技術(shù)技能人才的客觀需求與家長(zhǎng)、學(xué)生對(duì)于學(xué)歷提升的利益訴求。

其次，學(xué)生與家長(zhǎng)是中高職銜接政策的主要利益群體，他們?cè)诓煌A段面對(duì)職業(yè)教育具有不同的選擇。例如，在中職畢業(yè)生包分配政策實(shí)施期間，家長(zhǎng)與學(xué)生在政策的確定性利益引導(dǎo)下，優(yōu)先選擇中職，并有少數(shù)優(yōu)秀的中職畢業(yè)生升入高職。此后，隨著中職就業(yè)政策的調(diào)整，學(xué)生與家長(zhǎng)在傳統(tǒng)“重普輕職”的觀念影響下，將中職作為備選，學(xué)生與家長(zhǎng)個(gè)體的理性選擇造成了職普結(jié)構(gòu)失衡的非理性結(jié)果。此時(shí)，學(xué)生與家長(zhǎng)等社會(huì)群體行為直接影響了職業(yè)教育縱向貫通以及職業(yè)教育與普通教育橫向融通的政策制定。

再者，職業(yè)教育兼具職業(yè)性與教育性，其緊貼產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦學(xué)，堅(jiān)持立德樹人，所以職業(yè)教育政策的制定既順應(yīng)了行業(yè)企業(yè)的實(shí)際需求，也需遵循人才培養(yǎng)的客觀規(guī)律，并在制定過(guò)程中將行業(yè)企業(yè)及職業(yè)學(xué)校作為制定主體納入其中。

（二）歷史邏輯分析

1.職業(yè)教育類型體系下的路徑依賴

第一，在類型體系內(nèi)延續(xù)政策。前期中高職銜接培養(yǎng)政策會(huì)對(duì)后續(xù)的政策制定和實(shí)施產(chǎn)生持續(xù)影響。改革開放以來(lái)，中高職銜接培養(yǎng)經(jīng)歷了不同階段，演繹出不同的培養(yǎng)模式，但是其起點(diǎn)一直源于初中后分流，這意味著個(gè)體一旦選擇職業(yè)教育類型，便正式進(jìn)入職業(yè)教育體系。

在職業(yè)教育類型體系內(nèi)，國(guó)家作為職業(yè)教育宏觀調(diào)控主體，制定中高職銜接政策堅(jiān)持技術(shù)技能人才培養(yǎng)定位不動(dòng)搖，考慮前期政策效果，多通過(guò)政策的優(yōu)化性更替、適應(yīng)性遷移等漸進(jìn)性調(diào)整方式，保持政策的穩(wěn)定性，同時(shí)提升政策的效應(yīng)性。例如，2002年以來(lái)，在國(guó)務(wù)院歷次印發(fā)的關(guān)于發(fā)展職業(yè)教育的相關(guān)文件中，關(guān)于實(shí)施中高職銜接，推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育體系縱向貫通的相關(guān)表述，具有明顯的承繼關(guān)系。

第二，因類型體系內(nèi)要素協(xié)同而強(qiáng)化政策，即與中高職銜接培養(yǎng)配套政策持續(xù)完善，形成相對(duì)穩(wěn)定的制度體系。例如，為適應(yīng)中高職銜接培養(yǎng)要求，在院校設(shè)置方面，擴(kuò)大高等教育規(guī)模，優(yōu)化中職學(xué)校和高職院校設(shè)置，為銜接培養(yǎng)奠定實(shí)體基礎(chǔ)；在專業(yè)設(shè)置方面，改變中職、高職專業(yè)目錄分別修訂的工作方式，一體化開發(fā)中高職專業(yè)目錄，系統(tǒng)化支撐中高職銜接；在招生考試方面，從針對(duì)優(yōu)秀中職畢業(yè)生遴選，轉(zhuǎn)為配套完善職教高考制度，著力支撐中高職銜接。

第三，重構(gòu)類型體系及政策的成本過(guò)高，即中高職銜接政策的重大變遷將會(huì)對(duì)各地已開展的培養(yǎng)實(shí)踐產(chǎn)生巨大影響，此種影響不僅會(huì)影響經(jīng)費(fèi)、硬件投入，還可能造成人才供給的階段性缺位、社會(huì)輿情風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)等。而且教育改革績(jī)效具有明顯的滯后性，也會(huì)強(qiáng)化中高職銜接的路徑依賴。

2.經(jīng)濟(jì)體制與教育理念轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

中高職銜接培養(yǎng)政策演進(jìn)過(guò)程中，在兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)期因?yàn)橹匾录陌l(fā)生或理念轉(zhuǎn)變，打破既往因路徑依賴而保持的政策穩(wěn)定期，并重構(gòu)出新的政策制度。

一是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變革產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。20世紀(jì)末，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，政府關(guān)于中職畢業(yè)生的就業(yè)分配政策逐步退出歷史舞臺(tái)，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求對(duì)于中職畢業(yè)生的發(fā)展影響越來(lái)越大。又由于高等教育逐步擴(kuò)招，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)學(xué)歷上的要求明顯攀升。經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)背景的變化使中高職銜接成為技術(shù)技能人才成長(zhǎng)的關(guān)鍵通道。2002年，《大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，轉(zhuǎn)變中職以就業(yè)為主、中高職銜接升學(xué)為輔的政策思路，擴(kuò)大中高職銜接培養(yǎng)規(guī)模，并疊加印發(fā)相關(guān)配套文件，明確中高職銜接政策新方向和新體系。

二是以人為本的教育理念實(shí)踐產(chǎn)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，職業(yè)教育的功能被解釋為狹隘的“工具論”。后受人本主義教育理念的影響，職業(yè)教育相關(guān)行動(dòng)主體開始重新審視中職以就業(yè)為主的功能定位。1999年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，強(qiáng)化素質(zhì)教育，完善彈性學(xué)習(xí)制度，為中職畢業(yè)生升入高職與本科提供通道。進(jìn)入21世紀(jì)，中職開始逐步弱化就業(yè)功能，注重將技能訓(xùn)練與綜合素質(zhì)、專業(yè)學(xué)習(xí)與個(gè)性發(fā)展相融合。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，職業(yè)教育要面向人人，培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)道德、職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力；要構(gòu)建體現(xiàn)終身教育理念、中高職協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。在后續(xù)職業(yè)教育文件中，中高職銜接培養(yǎng)與現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)以人為本、服務(wù)終身發(fā)展的理念不斷深化。

四、建議與反思

（一）總結(jié)與建議

1.亟需出臺(tái)相應(yīng)政策，通過(guò)宏觀指導(dǎo)解決因路徑依賴造成的中高職銜接亂象

分析中高職銜接政策歷史演進(jìn)階段發(fā)現(xiàn)，宏觀上堅(jiān)持職業(yè)教育類型特征，遵循現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的根本要求得到一致性認(rèn)可。但是，在具體政策內(nèi)容表述上“銜接”“貫通”“一體化”等概念表述界定還不夠清晰，前后政策對(duì)上述名詞的理解也不一致，導(dǎo)致各地對(duì)于中高職銜接概念的理解存在偏差，影響實(shí)際的教學(xué)效果。同時(shí)，各地行動(dòng)者受制于路徑依賴，中高職銜接培養(yǎng)實(shí)踐活動(dòng)多延續(xù)之前的行動(dòng)模式，多以更換字面表述貫徹落實(shí)新的政策要求，如部分地區(qū)將原“3+2”銜接培養(yǎng)，在未改變銜接轉(zhuǎn)段方式的情況下，統(tǒng)一更名為“中高職一體化培養(yǎng)”。造成各地中高職銜接概念理解混亂和實(shí)踐樣態(tài)雜糅的現(xiàn)實(shí)困局。目前，亟需從國(guó)家層面出臺(tái)政策，對(duì)中高職銜接類型進(jìn)行界定，進(jìn)一步規(guī)范了不同銜接類型對(duì)應(yīng)的內(nèi)涵價(jià)值、培養(yǎng)目標(biāo)、實(shí)踐樣態(tài)等，以此指導(dǎo)各地開展實(shí)踐。

2.錨定政策定位，推動(dòng)中高職銜接培養(yǎng)政策進(jìn)行質(zhì)量型漸進(jìn)性變遷

首先，定位于宏觀規(guī)范性、指導(dǎo)性。國(guó)家層面需要界定中高職銜接的概念內(nèi)涵，規(guī)范全國(guó)實(shí)踐模式和培養(yǎng)過(guò)程，完善保障機(jī)制。支持各地在國(guó)家文件框架內(nèi)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)、教育資源進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和執(zhí)行，允許合理化的政策漂移，以提升政策效能。

其次，采取漸進(jìn)式變遷。中高職銜接處于多樣發(fā)展期，應(yīng)基于對(duì)系列政策的梳理，進(jìn)行漸進(jìn)式完善與微調(diào)，保持政策相對(duì)穩(wěn)定性與連續(xù)性，緩解政策變遷的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與成本壓力。不同于產(chǎn)業(yè)變革因某些關(guān)鍵技術(shù)革新在短時(shí)間產(chǎn)生質(zhì)變，教育的改革需要遵循循序漸進(jìn)原則，故可將中高職銜接培養(yǎng)政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)不斷拉長(zhǎng)，推動(dòng)政策實(shí)施成效由“量變”向“質(zhì)變”的升華。

最后，強(qiáng)化政策疊加效應(yīng)。政策制定必然面對(duì)文本容量、時(shí)間視域等客觀限制，建議國(guó)家層面依托一個(gè)主文件，對(duì)中高職銜接招生轉(zhuǎn)段、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、升學(xué)就業(yè)等全過(guò)程要素提出指導(dǎo)性要求，支持各地結(jié)合實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點(diǎn)堵點(diǎn)，另行細(xì)化解決措施，構(gòu)建制度矩陣，保證質(zhì)量型發(fā)展。

3.明確政策出臺(tái)路徑，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)多元結(jié)構(gòu)要素提升中高職銜接政策效能

通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、職業(yè)教育發(fā)展要求、行為主體選擇等要素進(jìn)行不同的關(guān)聯(lián)、互動(dòng)會(huì)引發(fā)政策表達(dá)方式和實(shí)施效能的差異。

首先，政策制定要緊扣新發(fā)展時(shí)期高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)要求，堅(jiān)持以高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)為目標(biāo)，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)要求，科學(xué)設(shè)置貫通銜接專業(yè)與分段銜接專業(yè)，優(yōu)化技術(shù)技能人才結(jié)構(gòu)化供給。

其次，根據(jù)持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要求，擴(kuò)大人才銜接升學(xué)規(guī)模，規(guī)范銜接培養(yǎng)過(guò)程，完善銜接培養(yǎng)保障機(jī)制，統(tǒng)籌考慮縱向銜接與橫向融通，全面拓展技術(shù)技能人才成長(zhǎng)成才通道。

最后，動(dòng)態(tài)把握各行為主體職責(zé)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的政策制定機(jī)制，把握方向、統(tǒng)籌進(jìn)度，推動(dòng)權(quán)責(zé)傳導(dǎo)，鼓勵(lì)地方結(jié)合區(qū)域需求和教育資源進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)施。實(shí)施全面調(diào)研，掌握全國(guó)銜接培養(yǎng)現(xiàn)狀，厘清行業(yè)企業(yè)人才需求，積極調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)參與文件的研討與制定工作中。進(jìn)一步通過(guò)銜接培養(yǎng)政策的理性引導(dǎo)，疊加各地經(jīng)費(fèi)、土地、就業(yè)等激勵(lì)政策，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)中高職銜接做出主動(dòng)選擇。

（二）討論與反思

歷史制度主義為中高職銜接培養(yǎng)政策分析提供了具有解釋力的分析框架，對(duì)中高職銜接培養(yǎng)政策的歷史變遷邏輯和各結(jié)構(gòu)要素關(guān)系進(jìn)行了全面系統(tǒng)的解釋，但分析過(guò)程中仍存在一定局限。

一方面，政策決定論帶來(lái)的效能風(fēng)險(xiǎn)。歷史制度主義非常強(qiáng)調(diào)制度的重要性，易產(chǎn)生制度決定一切的預(yù)設(shè)，在一定程度上弱化了多元行動(dòng)主體主觀能動(dòng)行為對(duì)于政策制定和實(shí)施的影響。例如，中高職銜接起點(diǎn)端，學(xué)生和家長(zhǎng)在普職分流階段的理性選擇，直接影響中高職銜接的發(fā)展規(guī)模和路徑。

另一方面，對(duì)政策主觀歸納分析的局限性。歷史制度主義分析多依賴于研究者對(duì)歷史政策制度的主觀歸納分析，對(duì)于客觀數(shù)據(jù)關(guān)注不夠。長(zhǎng)跨度歷史資料收集的完整性，從國(guó)家到省市等不同層級(jí)資料的覆蓋率，以及研究者的不同研究視角，均會(huì)對(duì)研究的客觀性產(chǎn)生一定影響。因此，建議在中高職銜接培養(yǎng)政策起草過(guò)程中，要分析歷年中高職招生數(shù)據(jù)，并面向行業(yè)企業(yè)、省市兩級(jí)主管部門、學(xué)生和家長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)研。